30 Jahre nach Privatisierung will Labour Englands Wassersektor verstaatlichen und könnte eigene Wähler treffen.

30 Jahre nach ihrer Privatisierung steht die englische Wasserwirtschaft womöglich vor einer radikalen Wende. Gelangt die Labour-Partei durch die Wahlen am 12.12. an die Regierung, soll die Wasser-Privatisierung der Thatcher-Ära rückabgewickelt werden. Wasserversorgung und Abwasserentsorgung kämen dann wieder in die öffentliche Hand. Um Investitionen und Preise in den Griff zu bekommen, will Oppositionsführer Jeremy Corbyn den Wassersektor neben anderen Utility-Bereichen der Privatwirtschaft entreissen. Der Preis dafür könnte die Volkswirtschaft hart treffen und die Schulden explodieren lassen. Labours Plan, die Entschädigungen zu reduzieren und die Unternehmenswerte durch das Parlament losgelöst von der Marktkapitalisierung bestimmen zu lassen, könnte auch die Rentenpläne von Pensionsfonds und Belegschaftsaktionären über den Haufen werfen. Da droht Ungemach. Englands Wassergeschichte war für viele Privatisierungen ein Beispiel – sollte sich Labour durchsetzen können, wäre ein weiteres Kapitel möglich.

Rückblick: Investitionsstau in der staatlichen Wasserwirtschaft begünstigte die Privatisierung

Dreißig Jahre ist es her, seit die Thatcher-Regierung im Juli 1989 die englische Wasserwirtschaft privatisierte. Vorausgegangen waren einem Bericht von OFWAT zufolge langjährige Versäumnisse bei Versorgungssicherheit und Umweltschutz, die auf unzureichende Planungen und knappe öffentliche Kassen zurückgeführt wurden. Schon in den 70er Jahren waren die 2.400 lokalen Wasserver- und Abwasserentsorger in zehn regionale Wasserverwaltungen überführt worden, weil sie unabgestimmt gesteuert haben sollen. Auch seien sie nicht kostendeckend gewesen. Zudem hätten die staatlichen Mittel gefehlt, um Programme wie für den Hochwasserschutz, für das Ressourcenmanagement oder die erforderlichen Investitionen zu realisieren. Trotz unzureichender Investitionen waren Wasserkosten für die englischen Haushalte rapide gestiegen und lagen im Vergleich der Jahre 1974 und 1989 zwanzig Prozentpunkte höher als der Verbraucherpreisindex. Dessen ungeachtet hatten sie nicht das Niveau, um die Investitionen zu tätigen. Da die staatlichen Kredite nicht gewährt wurden, war in den 90er Jahren ein massiver Investitionsstau entstanden. So lagen die Investitionen in der englischen Wasserwirtschaft im Jahr 1982 nur bei 50% der Höhe von 1974. Die EU übte zusätzlichen Druck aus und kündigte wegen der wasserwirtschaftlicher Versäumnisse Vertragsverletzungsverfahren an.

In der Privatisierung des Wassersektors sah die Thatcher-Regierung den Ausweg aus dem staatlichen Dilemma und erhoffte sich, wie zuvor bei Gas und der Telekommunikation, nicht nur Verkaufserlöse, sondern auch auch effizientere Managementmethoden. Die zehn Water Authorities wurden in privatwirtschaftliche Gesellschaften umgewandelt und börsenfähig gemacht. Die Regierung arbeitete mit einer finanzwirtschaftlichen Grundausstattung an der Attraktivität. So wurde mit einem Verzicht auf die Tilgung von Schulden in Höhe von 7,6 Milliarden britische Pfund (GBP), die so genannte „Grüne Mitgift“, mit einer Kapitalspitze von 2,3 Milliarden und Steuererleichterungen von 12 Milliarden GBP privaten Investoren die Einstiege schmackhaft gemacht. Der fehlende Wettbewerb wurde mit einer Regulierung künstlich geschaffen. Damit sollten die Unternehmen die erforderlichen Anreize erhalten, begleitet von einer 8%igen Verzinsung des eingesetzten Kapitals bei Abwasser und 7% bei Trinkwasser. Der Anreiz wirkte. Am 12.12.1989, somit auf den Tag genau 30 Jahre vor den Parlamentswahlen im Vereinigten Königreich in dieser Woche, wurden die Aktien der englischen Wasserunternehmen erstmalig notiert. Die 2,183 Milliarden Aktien der neun Unternehmen wurden an der Londoner Börse mit jeweils 2,40 GBP erstnotiert und waren 2,8 mal überzeichnet. Am Ende dieses ersten Tages, dem 12.12.1989 lag der Börsenkurs bei durchschnittlich 2,80 GBP. Unter Berücksichtigung der Index-Entwicklung an diesem Tag, lag der Netto-Anstieg bei 8.7%. In den kommenden drei Monaten schlugen die Wasseraktien den FTSE-Index der Londoner Börse um 20%. Wasser war ein neues attraktives Investitionsziel – für die Investoren.

Sicherheit für Kunden und Unternehmen kam von OFWAT. Der ökonomische Regulierer hat die Aufgabe, die von den Unternehmen einzureichenden Investitionspläne, ihre Leistungen und die Zufriedenheit der Kunden zu prüfen und die Wasser- und Abwasserpreise der nächsten fünf Jahre im Zuge eines „Price Reviews“ (PR) festzulegen. Nicht zuletzt weil es aktuell um den PR2019 geht, der die Preise für den Zeitraum 2020 bis 2025 bestimmt, stehen die Leistungen und Preise des Wassersektors auf dem Prüfstand. Doch zur Geschichte gehören auch noch ein paar weitere Kapital.

Die (kurze) Geschichte der RWE im privaten englischen Wassermarkt

Die RWE, war 1999/2000 auf Kauftour und wollte das bestehende internationalen Wassergeschäft im Konzern um einen großen „Deal” erweitern. Nur wenige Monate nach der Fusion mit dem Nachbarn VEW schlug die RWE zu und übernahm mit der Londoner Thames Water plc. für 4,3 Milliarden GBP (umgerechnet 7,1 Milliarden €) das führende englische Wasserunternehmen. Den Thames-Aktionären wurde ihr Ausstieg mit einem Kurs-Aufschlag von 32,8 Prozent auf den Schlusskurs an der Börse schmackhaft gemacht. In Folge der RWE-/VEW-Fusion war ich als ehemaliger VEW-Stratege zur RWE-Konzernholding gestossen und dort mit dem Wasserthema betraut. Damit standen auch regelmäßige Meetings mit den Kollegen aus Reading, dem Sitz von Thames Water, auf der Agenda. Verständlicherweise werde ich darüber hier nicht berichten. RWE war zu der Zeit auf Wachstum ausgerichtet und suchte Investitionsziele im stabilen Wassergeschäft, auch um die damalige „Multi-Utility-Strategie“ international umzusetzen. Da kam der Einstieg in das regulierte englische Wassergeschäft mit seinen 2,25 Milliarden Euro Umsatz gerade recht (ähnlich wie nur wenige Monate später der Einstieg bei American Water). Damit war RWE gemeinsam mit Veolia und Suez eines der weltweit größten Wasserunternehmen mit Aktivitäten in Asien, in Chile, in den USA und in Europa. Zu den größten Problemfeldern aber gehörte England. Dort tat sich das Management schwer, die Erwartungshaltung der Regulierer, der Kunden – sowie der RWE und ihrer Aktionäre in Einklang zu bringen. Sechs Jahre später wurden daher die Thames-Aktivitäten (neben denen bei American Water, wo ich auch einige Monate in deren Headquarter in New Jersey verbracht habe) verkauft. RWE vollzog damit seinen weitgehenden Ausstieg aus dem internationalen Wassergeschäft. Den strategischen Investoren wie RWE folgten Private Equity und Finanzinvestoren, wie die australische Macquarie-Gruppe bei Thames Water, die aber 2017 das Feld wieder räumte.

Wasserverluste in England und Wales (Q: OFWAT/BBC)

Viele unterschiedliche Gesellschafter und immer noch dieselben Probleme: Wasserverluste

Die Probleme haben sich in den vergangenen Jahrzehnten kaum geändert. Zwar hat England in den vergangenen drei Jahren mit „Open Water“, der freien Wahl des Wasserdienstleisters für gewerbliche Kunden, und der Öffnung des Sektors Hausanschlussmanagements zwei Kernbereiche der Wasserwirtschaft liberalisiert, aber noch sind nicht alle Häuser in England mit Wasserzählern ausgestattet. Die Preise werden nach dem sog. rateable value, dem Wert der Immobilie errechnet. Die Verbreitung von Wasserzählern lag 2017 mal bei gerade 50%. Und dass, trotz zunehmender Dürre. Die knapper werdenden Wasserressourcen in England machen anreiz- und effizienzsteigernde Systeme unverzichtbar. Dazu gehört ein geringerer Wasserverbrauch. Mit über 142 Liter je Einwohner täglich liegen die englischen Nachbarn rund 15 % über dem Wasserverbrauch hierzulande. Aus heutiger Sicht ist zudem die Höhe der Wasserverluste in England ein Sinnbild für den Zustand der dortigen Infrastruktur. Kaum ein Wasserthema dokumentiert den Zustand wie die „Leakages“. Schon RWE mußte dafür hierzulande viel Häme ertragen. Auch wenn nicht übersehen werden darf, dass hier Erfolge erzielt wurden, sind Wasserverluste bzw. „NRW“ d.h. „non-revenue-water“ (Wasser ohne Erlöse) immer noch gigantisch. Gingen in Folge der Leckagen in 1994/95 noch täglich 3,7 Millionen Kubikmeter Wasser verloren, entschwanden in diesem Jahr „nur“ noch 2,8 Millionen Kubikmeter am Tag durch die undichten Trinkwasserrohre. Mit derselben Menge versorgt Wasser Berlin die Hauptstädter annähernd eine Woche lang mit Trinkwasser.

Wasserverbrauch in England (Q. Energy Saving Trust)

Englands privater Wassersektor liegt im Performance-Vergleich hinter dem staatlichen schottischen Versorger

Das Private im englischen Wassersektor soll jetzt Geschichte werden. Labour will alles wieder rückabwickeln. Rückendeckung kommt unter anderem von PSIRU, einem Forschungsinstitut mit dem Schwerpunkt Öffentliche Wirtschaft. In einer 2018 publizierten Untersuchung zu den ökonomischen Effekten der Privatisierung stellen die PSIRU-Autoren fest, dass Englands Wasserwirtschaft im Vergleich zum verstaatlichten schottischen Wassersektor bei der Qualität, den Preisen und bei der Effizienz schlechtere Ergebnisse aufweist. So wird der Nachweis geführt, dass die Preisentwicklung im englischen Wassersektor stark von den hohen Verschuldungen und dadurch bedingten Zinskosten bedingt sei. Dagegen könne die mäßigere Preisentwicklung in Schottland auf eine zumal vergleichsweise höhere Investitionsrate zurückgeführt werden. In England seien die Kosten getrieben von den Dividendenerwartungen der Gesellschafter, stellt PSIRU fest und erklärt, “Instead, evidence suggests their debt taking was driven by overly high dividends, which exceeded their cash balances in all but one year since privatisation. The cost of the constantly growing debt is then passed on directly to consumers in the form of higher bills.“ Beim „Insel-Wettbewerb im Wassersektor“ läge Scottish Water auch bei den Investitionen vor, laut PSIRU habe der staatliche Versorger in den vergangenen 16 Jahren durchschnittlich 35% mehr als den zehn englischen Unternehmen investiert. Berechnungen zufolge würde die Verstaatlichung rund 2,5 Milliarden GBP im Jahr einsparen. Der sich damit ergebende Finanzspielraum solle zur Senkung der Wasserverluste als Folge effizienteren Managements und höherer Netzinvestitionen verwendet werden.

Wasserpreisentwicklung Haushalte England vs. Schottland vs. Inflation (PSIRU, 2018)

Der Preis ist heiß – Labour will an der Bewertung drehen

Durch diese Botschaften sieht sich Labour beflügelt. Der Spitzenkandidat, Jeremy Corbyn, favorisiert eine konsequent linke Politik. In dem Wahlprogramm, dem Manifest heißt es „In public hands, energy and water will be treated as rights rather than commodities, with any surplus reinvested or used to reduce bills. Communities themselves will decide, because utilities won’t be run from Whitehall but by service-users and workers. Public ownership will secure democratic control over nationally strategic infrastructure and provide collective stewardship for key natural resources. Labour erhofft sich von der Rückkehr zur staatlichen Lenkung mehr Effizienz und höhere Investitionen bei gleichzeitig moderater Preisentwicklung. Trotz der ambitionierten Ziele würde Labour vermutlich dort landen, wo die Thatcher-Regierung vor 30 Jahren gestartet ist. Viele Probleme sind identisch. Die privaten Investoren profitierten in den vergangenen drei Jahrzehnten von weitgehend stabilen Renditen und – soweit an der Börse gehandelt – von steigenden Aktienkursen. Diesen Investoren will eine Labour-geführte Regierung des Wassergeschäft durch Verstaatlichung abkaufen. Da stellt sich zwangsläufig die Frage nach dem Preis für die Wasser-Utilities.

Berechnungen der Ratingagentur Moody’s im Auftrag der Financial Times beziffern den Buchwert des Eigenkapitals der 15 englischen Wasserunternehmen auf 14,5 Mrd. GBP. Dies ist viel weniger als eine von der Social Market Foundation (SMF), einer überparteilichen Denkfabrik, finanzierte Studie, die 44 Mrd. GBP als Entschädigung der Anteilseigner aufgrund des Marktwerts vorschlug, wenngleich dieser schwer zu berechnen sei, weil 12 der 15 Unternehmen nicht an der Börse gehandelt würden. Im Ergebnis würde unter Berücksichtigung der Verschuldung der Unternehmen dies zu einem Gesamtaufwand von 90 Mrd. GBP bei der Verstaatlichung führen.

Wertvergleich des englischen Wassersektors – Markkapitalisierung vs. Buchwerte
(Q. Financial Times, 3.12.2019)

Ein solcher Betrag dürfte die englische Volkswirtschaft hart treffen, auch wenn der Brexit bisher nach Brüssel abfliessende Mittel frei setzen wird (könnte). Um die Dimension zu verdeutlichen: 90 Milliarden GBP kostet das gesamte Bildungswesen im Vereinigten Königreich. Das Budgets der Gesundheitsinstitution NHS ist nur halb so groß. Die Finanzierung dieser Übernahmen durch den Staat würde laut SMF den Verschuldungsgrad des Vereinigten Königreichs um 5 Prozent erhöhen. Keine besonders rosigen Aussichten, wenn man wiederum an die Herausforderungen in Folge des (möglichen) Brexit denkt.

Die Rechnung, was sich der englische Staat für den Rückkauf leisten kann, hat auch Labour gemacht. Schon sickern Gerüchte durch, die mögliche neue Regierung wolle den Wert deutlich geringer ansetzen, um die Verschuldung nicht ausufern zu lassen. Laut Financial Times wolle Labour den Markt bei der Preisbildung ünberücksichtigt und den Wert durch das Parlament bestimmen lassen, „Labour has said that parliament, not markets, will determine the compensation a future government would offer utility investors.“ Demnach könne der RCV (regulatory capital value – in der Preissetzung relevante Kapitalwert) oder die niedrigeren Buchwerte ausschlaggebend sein. Die Utilities und deren Investoren haben bereits erklärt, dass eine vom Börsenwert abweichende Entschädigung konfiszierend wäre und einer Bestrafung der Aktionäre gleich käme.

Labour könnte auch die eigenen Wähler benachteiligen

Der abwehrenden Haltung der Finanzinvestoren dürfte sich eine Gruppe anschließen, die auch für Labour nicht unbedeutend ist: Pensionsfonds und Mitarbeiter der Versorger. Nicht nur internationale Finanzinvestoren oder „Heuschrecken“, auch zahlreiche Pensionsfonds haben auf den Wassersektor gesetzt und wollen mit den Dividenden die Renten finanzieren. Laut SMF gehören dem Pensionsfonds der City of Manchester 15% der Anteile an Anglian Water, dem zweitgrößten Wasser-Utility in England. Fast 45% der Anteile an der Kemble Water Holdings, dem Gesellschafterpool von Thames Water, gehören Pensionsfonds in England, Canada und den Niederlanden. Nicht anders bei United Utilities und so weiter. Der Wassersektor hat traditionell viele Belegschaftsaktionäre, auch diese wären von einem politisch motivierten Wertverlust betroffen. Das könnte die traditionelle Wählerschaft von Labour treffen und die soziale Ausrichtung der Partei zumindest in Teilen fragwürdig erscheinen lassen.

Ein ungewöhnlicher Ausblick: England und Chile – wie sich die Entwicklungen ähneln

In wenigen Tagen wird feststehen, wohin die Reise für die englische Wasserwirtschaft und die anderen Utility-Sektoren gehen wird. Befragungen der Bürger lassen deutliche Präferenzen für die Verstaatlichung der Utility-Sektoren erkennen. So votieren 83% bei Wasser dafür und 77% bei Strom und Gas. Bei einer anderen Befragung bescheinigten die englischen Kunden ihrem Wassersektor mit 73% unlängst die weltweit zweithöchsten Zufriedenheitswerte – hinten den deutschen Wasserkunden.

Zwar wird Labour von vielen Beobachtern keine reelle Chance auf die Regierungsverantwortung zugesprochen, aber haben wir gelernt, dass das Wahlsystem auf der Insel für Überraschungen sorgen kann. Möglicherweise ist aber auch eine politische Diskussion in Gang und sind Erwartungen geweckt worden, denen sich auch die Wahlsieger nicht werden entziehen können, schliesslich zielt Labour auf den gesamten Utility-Sektor, also auch auf Bahn, Energie und Telekommunikation, ab. Wenn Labour beim Brexit auf Exit setzt (hier habe ich offen gestanden den Überblick verloren), dann blieben den Engländern zumindest gravierende Strukturveränderungen aus der Neuordnung in Folge des EU-Austritt erspart. Damit bliebe der Raum für eine umfassende Privatisierungswelle. Kurz gefasst: egal, wer gewinnt, es wird unruhig auf der Insel – Brexit oder Verstaatlichung, oder beides, oder nichts. Warten wir es ab.

Aber es gibt auch Auswirkungen einer Verstaatlichung, die über die Insel hinaus strahlen. Englands Privatisierung war in den 90ern beispielgebend für andere Wasserprivatisierungen in der Welt. So blicken wir aktuell sorgenvoll nach Chile. Ich durfte mich 2003 in Santiago de Chile mit der dortigen Wasserwirtschaft befassen. Das System war für Investoren attraktiv gestaltet. So sind die Protestwellen dort folgerichtig auch durch die Wasserpreisentwicklung verursacht. Ein Ergebnis der Privatisierung. Das dazugehörige Regulierungssystem folgte – ja genau – dem englischem Vorbild, etabliert vom ersten Leiter der englischen OFWAT. Insoweit können die Entwicklungen – auch wenn mit unterschiedlichen Dynamiken – nicht überraschen. Womöglich schlagen zukünftig beide Staaten erneut im Gleichklang den Weg in die Verstaatlichung ein. Auch wenn der Brexit in England alle anderen Themen zu überlagern scheint, die Institutionalisierung der Daseinsvorsorge in England und deren Leistungsfähigkeit haben für die Zukunft der Insel eine existentielle Bedeutung. Die Lehren aus den 70er Jahren sind gezogen, viele Fehler werden nicht wiederholt werden. Wenn es zur Verstaatlichung des Wassersektors kommt, dann dürfte es wie immer bei derartigen Veränderungen, Gewinner und Verlierer geben. Egal, wie es ausgeht, für Spannung ist jedenfalls in beiden Fällen gesorgt. Eine Schlussfolgerung läßt sich aus meiner Sicht aus der Entwicklung in England ziehen, wenn die Governance, also Kontrolle und Steuerung versagen oder zu schwach sind, dann spielt es keine Rolle, ob ein staatliches oder ein privates Wassermanagement scheitern, die Ergebnisse für die Versorgungssicherheit, Qualität und die Ressourcen sowie den Umwelt- und Naturschutz sind dieselben.

Weiterführendes / Quellen

Nachtrag: Öffentliche Meinung ist für Verstaatlichung

Die öffentliche Meinung im Vereinigten Königreich scheint Befragungen zufolge die Verstaatlichung der Utility Sektoren zu begrüßen. An der Spitze der Zustimmung steht einer Studie des Legatum Institutes von 2017 zufolge, der Wassersektor mit 83 % Zustimmung für die „öffentliche Hand“, gefolgt vom Energiesektor mit jeweils 77 % für Strom und Gas sowie Eisenbahnsektor mit 76 %.

The British public’s support for nationalisation, Legatum Institute, 2017

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