Wasserknappheit: Wer bekommt Wasser, wenn es knapp wird?

Bundeseinheitliche Leitlinien zum Umgang mit Nutzungskonkurrenzen bei Wasserknappheit sind auf dem Weg.

Wir in Deutschland wähnten uns lange in einem wassersicheren Land. Diese Haltung muss der Erkenntnis weichen, dass auch wir vom Klimawandel nicht verschont bleiben. Bürgerbefragungen belegen eine bereits weit verbreitete Sorge um das Wasser. Die Folgen für die Wasserwirtschaft sind noch nicht überall spürbar, aber dennoch absehbar. Die Wasserversorger bereiten sich darauf vor. Denn längere Trockenperioden, sinkende Grundwasserstände und Niedrigwasser in Flüssen treffen auf steigende Wasserbedarfe von Haushalten, Landwirtschaft, Industrie und neue Nutzergruppen wie Rechenzentren und Wasserstofferzeugung. Schon heute gibt es Nutzungskonkurrenzen in Deutschland um die verbleibende Ressource Wasser, in anderen Weltregionen dagegen schon Konflikte. Diese Veränderung hatte die Nationale Wasserstrategie aufgegriffen und den Auftrag erteilt, Leitlinien zum Umgang mit Nutzungskonkurrenzen bei Wasserknappheit in Deutschland zu erarbeiten.

Vor diesem Hintergrund hat die Bund-/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) Leitlinien zum Umgang mit Wasserknappheit erarbeitet. Unterstützt wird sie von den Instituten Ecologic und IWW Zentrum Wasser im Rahmen eines Forschungsvorhaben für das Umweltbundesamt. Am 19. Mai konnte ich in Berlin an dem 4. Stakeholdertreffen im Rahmen des Dialogprozesses für die Erstellung von Leitlinien bei Wasserknappheit teilnehmen. Darin wird der Prozess, die bisherigen Ergebnisse, die Hinweise von 26 Stakeholdern vorgestellt. Zudem hatten die in Berlin anwesenden Stakeholder Gelegenheit, im Rahmen eines interaktiven Workshops weitere Anregungen und Vorschläge einzubringen. Darüber möchte ich hier kurz berichten, denn es zeichnen sich gute Ergebnisse ab.

Priorisierung von Wassernutzungen ist Neuland

In Deutschland wird mit der behördlichen Priorisierung von Wassernutzung in Knappheitssituationen Neuland beschritten. Daher sollen den zuständigen Wasserbehörden mit den LAWA-Leitlinien bundesweit einheitliche Kriterien und Handlungsgrundlagen an die Hand gegeben werden. Denn es gibt bislang weder eine gesetzliche Definition von Wasserknappheit noch einheitliche Bewertungsmaßstäbe. Daher sollen die Leitlinien mehr Rechtssicherheit schaffen und die Gründe für behördliche Maßnahmen transparent machen.

Die Wasserbehörden sind verpflichtet, Wasserentnahmen grundsätzlich so zu regulieren, dass der Wasserbedarf zum Beispiel der Wasserversorgung und das nutzbare Wasserdargebot beispielsweise in einem Grundwasserkörper mindestens in Ausgleich gebracht werden und die Bewirtschaftungsgrundsätze und -ziele eingehalten werden. Bei letzterem geht es insbesondere um das „ökologische Existenzminimum der Natur“. Denn dieses muss aufgrund des Wasserhaushaltsrechts unangetastet bleiben. Das bedeutet, dass die Wasserentnahme schon eingeschränkt wird, auch wenn es für uns so aussieht, als sei noch genügend Wasser vorhanden. Denn bei einer geringen Wasserführung in den Oberflächengewässern beeinflussen neben der sichtbaren Wassermenge auch Wassertemperatur, Sauerstoffkonzentration sowie Nähr- und Schadstoffkonzentrationen im Wasserlebewesen, die es zu schützen gilt.

Risikoampeln sollen anzeigen, wenn das Wasser knapp ist

Die im Entwurf vorliegenden Leitlinien definieren Wasserknappheit als eine Situation, in der der Wasserbedarf das nutzbare Wasserdargebot übersteigt. Um diesen Zustand transparent zu machen, sollen Wasserampeln zum Einsatz kommen. Wasserampeln sind in einigen Bundesländern wie Hessen und NRW auf kommunaler Ebene bereits etablierte und bewährte Kommunikationsinstrumente, um die Bevölkerung für sich abzeichnende oder bestehende lokale Wasserengpässe zu sensibilisieren oder aber auch aufzuzeigen, wenn bestimmte Beschränkungen gelten. Ich hatte in früheren Beiträgen bereits darüber berichtet. Ein derartiges Ampelsystem empfehlen auch die Leitlinien für den Vollzug der Behörden im Falle eine drohenden oder bestehenden Wasserknappheit in einem Flussgebiet oder einem Grundwasserkörper.

In der grünen Phase gelten die allgemeinen Grundsätze einer nachhaltigen Gewässerbewirtschaftung. Ziel ist es, Wasserressourcen langfristig zu schützen und Risiken frühzeitig zu erkennen.

Eine zunächst drohende Wasserknappheit signalisiert die gelbe Phase. Als Schwellenwert empfehlen die Leitlinien beim Grundwasser ein Wasserausnutzungsgrad von mehr als 80 Prozent. Behörden sollen dann neue Wasserentnahmen besonders sorgfältig prüfen und bestehende Genehmigungen regelmäßig überprüfen (übrigens müssten sie das auch im geltenden Recht schon tun, was aber aus Personalknappheit zumeist ausbleiben muss). Wenn es um Einschränkungen geht, dann reicht der Maßnahmenkatalog von zusätzlichen Auflagen bis hin zu Anpassungen bestehender Wasserrechte.

Bei akuter Wasserknappheit kommt die rote Ampel zum Einsatz. Hier sehen die Leitlinien eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Wasserbehörden müssen dann kurzfristig handeln und können beispielsweise per Allgemeinverfügung bestimmte Wasserentnahmen einschränken oder untersagen. Vorrangig betroffen sind erlaubnisfreie Nutzungen, etwa Bewässerungen oder Wasserentnahmen für private Zwecke.

Öffentliche Wasserversorgung hat Vorrang

Angesichts des bevorstehenden Sommers und dessen erste Hitzetage werden sich viele fragen, ob ihr Wasserversorger künftig noch genügend Wasser zur Verfügung stellen kann. Damit diese Frage mit „ja“ beantwortet werden kann, soll die Wasserversorgung vor allen anderen Nutzungen Vorrang erhalten. Denn ein zentraler Punkt der Leitlinien ist die Priorisierung der öffentlichen Wasserversorgung, damit beziehen sie sich auf die verfassungsrechtlichen Entscheidungen, wonach bestehende öffentliche Wasserversorgungen verfassungs- und wasserrechtlich grundsätzlich Vorrang gegenüber anderen Nutzungen genießen. Wasserentnahmen von neu Industrieunternehmen oder anderen Akteueren dürfen die Versorgung der Bevölkerung nicht beeinträchtigen.

Es ist dann Aufgabe der Wasserbehörden konkurrierende Ansprüche durch eine sorgfältige Abwägung möglichst in Einklang zu bringen. Dabei ist wichtig, welche der beabsichtigten Nutzungen dem Wohl der Allgemeinheit am meisten dient. Kommt es zu einer Abwägung zwischen den Ansprüchen der Landwirtschaft und der Industrie, könnte man dazu neigen, der Landwirtschaft den Vorrang einzuräumen. Allerdings, auch das gehört hoffentlich dazu, müsste geprüft werden, ob es sich um Mais für die Energieerzeugung oder um den Anbau von Gemüse oder Kartoffeln handelt, der bevorzugt werden soll.

Wie das vorstehende Beispiel skizziert, wird es davon je nach Anspruchsgruppen und dem verfügbaren Wasserdargebot durchaus unterschiedliche Konstellationen geben. Der Entwurf des Leitfadens regelt auch den Umgang damit. Dies wäre auch in den Workshop deutlich, als ein Vertreter aus der Lebensmittelindustrie auf deren Stellenwert bei der Versorgung der Bevölkerung hinwies. Einzelne Verbände-Stakeholder plädierten schon im Vorfeld für eine höhere Einstufung ihrer Branche bei der Priorisierung mit Begründungen wie ökologische Belange, Ernährungssicherheit etc. Die LAWA-Arbeitsgruppe wird sich mir diesen Vorschlägen sowie mit vielen anderen noch auseinandersetzen.

Ein Auftrag aus der Nationalen Wasserstrategie

Schauen wir auf die letzten Jahre, dann ist die Dringlichkeit derartiger Regelungen unverkennbar. Die Wasserbedarfe der Bevölkerung, Landwirtschaft und Industrie nehmen zu, wenn es zu länger dauernden Trockenheiten kommt. Immer wider berichten die Medien über Wassernutzungskonkurrenzen und sich anbahnenden Konflikte in Deutschland, nicht nur wenn das Wasser knapp ist. Das Thema wird zum Dauerbrenner. Sei es, dass Mineralbrunnen ihre Produktion erweitern wollen und sich die Bürger bedroht sehen oder ,wie mit Tesla in Grünheide, sich eine Industrie ansiedelt die auf schon knappe Ressourcen zugreifen will. Auch der Wasserbedarf der Landwirtschaft nimmt angesichts der Trockenheit gravierend zu.

Q. Süddeutsche Zeitung, 2025

Das waren die Gründe, weshalb in der Nationalen Wasserstrategie die Nutzungskonkurrenzen auf die Agenda gekommen waren und in einer daraus abgeleiteten strategischen Maßnahme die Erarbeitung einer bundeseinheitlichen LAWA-Leitlinie vereinbart worden war. Somit setzen die Leitlinien eine zentrale Maßnahme der Nationalen Wasserstrategie um. Die Leitlinie soll künftig Behörden, Unternehmen, Landwirten und weiteren Wassernutzern Orientierung bieten und gleichzeitig Transparenz über Entscheidungsprozesse schaffen. Angesichts zunehmender Trockenperioden und wachsender Nutzungskonkurrenzen könnten sie künftig eine wichtige Grundlage für die Verteilung knapper Wasserressourcen in Deutschland werden.

Wie soll es weitergehen?

Der weitere Zeitplan steht: Am 22. September 2026 steht die Verabschiedung der Leitlinien auf der 171. LAWA Vollversammlung an. Danach sollen sie für die Sitzung der Umweltministerkonferenz im November zur Verabschiedung vorgelegt werden. Letztendlich ist es Sache der Länder, über die konkrete Anwendung der Leitlinien auf Ebene der Wasserbehörden zu entscheiden. In NRW gibt es beispielsweise eine gesetzliche Regelung im Landeswassergesetz, allerdings ist deren Anwendung ausgesetzt, bis es eine bundeseinheitliche Regelung gibt. Das sind die Leitlinien. Somit dürfte die erwartete Verwaltungsvorschrift zum § 37 LWG-NRW bald kommen. Ähnlich wird es in den anderen Ländern sein.

Die Leitlinien sind kein statisches Gebilde. Schon jetzt enthält das geltende Wasserrecht bereits ein breit gefächertes Instrumentarium für die Steuerung der Wasserentnahmen auch in Knappheitssituationen, aber aus dem Leitlinien-Prozess haben sich einige Anpassungs- und Klarstellungserfordernisse herauskristallisiert, die im Rahmen des begleitenden UBA-Forschungsvorhabens von Ecologic und dem IWW Zentrum Wasser aufgegriffen werden sollen. Damit zeichnet sich ab, dass sich das Wasserrecht ebenso wird wandeln müssen, wie das Klima.

Fazit

Es war schon bemerkenswert, wie zufrieden mit dem zurückliegenden Entwicklungsprozess der Leitlinien und zuversichtlich mit den noch ausstehenden Schritten sich die Mitwirkenden von LAWA, UBA und Bundesumweltministerium, aber auch Ecologic und dem IWW in Berlin zeigten. Das ist durchaus verständlich, denn schließlich ist es ihnen in den zurückliegenden Jahren gelungen, einen umfassenden Regelungskatalog die aus der Wasserknappheit resultierenden Wassernutzungskonkurrenzen zu erarbeiten. Auch wenn die Behörden und Ministerien der 16 Bundesländer in der Bund-/Länderarbeitsgruppe Wasser (LAWA) mitwirken, einen Durchmarsch dürfte man dem Papier zwar gönnen, vorsichtige Zweifel scheinen mir jedoch nicht unberechtigt. Zu unterschiedlich sind einige der künftig mit den Leitlinien korrespondierenden bestehenden Regelungen auf Länderebene. Aber ich finde Optimismus und Zuversicht ist durchaus angebracht, denn die Leitlinien sind zwar an der einen oder anderen Stelle noch weiterentwicklungsfähig – und dazu diente ja auch der Austausch in Berlin – aber im Grundsatz sind sie alternativlos.

Beitragsfoto: Siegfried Gendries (c)