NRW muss seinen Umgang mit Wasser grundlegend verändern und an neuen Finanzierungsinstrumenten arbeiten – das sind die zentralen Botschaften des Abschlussberichts der Enquetekommission „Wasser in Zeiten der Klimakrise“.
Mit der Vorlage des 350 Seiten starken Berichts liefert die Enquete-Kommission eine umfassende Bestandaufnahme und Zukunftsprojektion für die natürliche und technische Wasserwirtschaft in NRW mit dem Titel „Wasser in Zeiten der Klimakrise“.
Mit der Vorlage des Berichts kommt die Enquete dem Umweltministerium zuvor, dessen Landeswasserstrategie schon für Ende 2025 angekündigt worden war. Damit dürfte Umweltminister Oliver Krischer in ein Dilemma geraten sein. Aber dazu komme ich später. Ich möchte mich im Nachfolgenden zunächst auf die Aspekte der Finanzierung der natürlichen und technischen Wasserwirtschaft beschränken. Das umfassende Werk ist unter „Quelle“ unten abrufbar.
Wasser ist ein zunehmend umkämpftes Gut
Wasser wird nicht mehr als jederzeit verfügbare Ressource angesehen, sondern als zunehmend umkämpftes Gut, bei dem Versorgung, Ökologie, Landwirtschaft, Industrie, Energie, Hochwasserschutz und Stadtentwicklung miteinander konkurrieren. Der Bericht versucht deshalb, Wasserpolitik in NRW umfassend neu zu ordnen.
Ausgangspunkt ist eine plausible Diagnose: Der Klimawandel verändert den Wasserhaushalt Nordrhein-Westfalens. Längere Trockenperioden und Hitze treffen auf Starkregen und Hochwasser. Gleichzeitig ist die wasserwirtschaftliche Infrastruktur teilweise überaltert. Der Bericht betont deshalb Vorsorge statt nachträglicher Schadensbeseitigung: Wasser soll stärker in der Fläche gehalten, Böden und Auen sollen geschützt, Städte wassersensibel entwickelt und Hochwasser- und Starkregenrisiken besser berücksichtigt werden. Überzeugend erscheint mir dabei der Gedanke, Wasserpolitik nicht ausschließlich technisch zu betrachten. Die Kommission macht deutlich, dass Wasserfragen auch Fragen der Raumplanung, der sozialen Gerechtigkeit, der Infrastrukturfinanzierung und der wirtschaftlichen Entwicklung sind. Die Bewältigung der Herausforderungen hängt auch davon ab, Genehmigungsprozesse zu beschleunigen. Diese Entbürokratisierung ist ein erfolgsrelevanter Faktor bei der dringend erforderlichen Transformation, lässt der Bericht erkennen.
Positiv ist außerdem die Breite der Untersuchung. Trinkwasserversorgung, Abwasser, Landwirtschaft, Industrie, Energie, Bergbau, Binnenschifffahrt, Tourismus, Gesundheit und Ökosysteme werden gemeinsam betrachtet. Kaum ein relevanter Sektor wird nicht eingehend beleuchtet. Dadurch wird sichtbar, dass sich die Sektoren und die darin zu treffenden wasserpolitischen Entscheidungen gegenseitig beeinflussen. Eine Renaturierung kann beispielsweise Hochwasserschutz verbessern, benötigt aber Flächen. Höhere Anforderungen an die Abwasserreinigung verbessern die Gewässerqualität, können aber Gebühren erhöhen. Eine stärkere Bewässerungssicherheit hilft der Landwirtschaft, kann aber gleichzeitig den Druck auf Grundwasserressourcen erhöhen. Damit werden auch wiederum potenzielle Konfliktlinien deutlich, denn lassen sich nur ohne Kompromisse lösen. Der Bericht zeigt auf, wie sich durch den Klimawandel die Gewichtungen verschieben sollten. Alle gesellschaftlichen Gruppen werden sich bewegen müssen.
Die Handlungsempfehlungen der Kommission folgen einem gemeinsamen Grundgedanken: Prävention ist wirksamer, verlässlicher und langfristig wirtschaftlicher als nachträgliche Schadensbewältigung. Hohe Bedeutung hat dabei Wasser in der Fläche zu halten, Böden, Auen und Gewässer zu stärken, Siedlungen klimaangepasst zu entwickeln und Infrastrukturen widerstandsfähiger zu machen, Menschenleben zu schützen und dadurch Schäden zu reduzieren und Handlungsfähigkeit zu erhalten. Das hat, wie Ökonomen immer wieder aufzeigen, auch positive Auswirkungen für die Volkswirtschaft. Denn selbst wenn die Versicherungen eingetretene Hochwasserschäden regulieren, die Kosten dafür trägt die Gesamtheit der Versicherungsnehmer mit höheren Beiträgen.
Ohne Finanzierung wird es nicht gehen
Der Bericht befasst sich sehr eingehend mit den Finanzierungsfragen. Besondere Bedeutung kommt der gesellschaftlichen und finanziellen Dimension zu. Die Folgen der Klimakrise treffen Menschen, Regionen, Kommunen und Betriebe nicht alle gleichermaßen. Hitze belastet insbesondere dicht bebaute und stark versiegelte Räume mit wenig Grün besonders stark. Hochwasser und Starkregen gefährden Menschen, Eigentum und kritische Infrastrukturen. Zugleich werden Erhalt, Modernisierung und Anpassung wasserwirtschaftlicher Infrastruktur erhebliche Investitionen erfordern. Diese Kosten müssen für die Menschen in Nordrhein-Westfalen, für Kommunen, Unternehmen und Trägerstrukturen tragbar bleiben.
Die Kommission stellt einen erheblichen Investitionsbedarf fest und stützt sich dabei auf die VKU-Studie, die deutschlandweit auf rund 800 Milliarden Euro zusätzlichen Investitionsbedarf für die wasserwirtschaftliche Infrastruktur bis 2045 kommt. Allerdings entfallen nur etwa 10 bis 15 Prozent davon unmittelbar auf Klimaanpassung. Der größte Teil betrifft also ohnehin erforderlichen Substanzerhalt und Modernisierung. Diese Unterscheidung ist wichtig: Nicht jeder Euro, der künftig in Wasserinfrastruktur investiert werden muss, ist eine Folge des Klimawandels.
Der Bericht hebt hervor, dass eine erfolgreiche Umsetzung der erforderlichen Anpassungen der Wasserwirtschaft auch eine Finanzierungsfrage ist. Die erforderlichen Investitionen machen unter anderem die Mobilisierung weiterer Finanzmittel notwendig. Die bisherigen Finanzierungsinstrumente allein werden angesichts steigender Baukosten und klimawandelbedingter Mehrbedarfe nicht genügen, um die benötigen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Die aktuelle Finanzierungsstruktur sollte daher zur Verbesserung und Wiederherstellung ihrer Lenkungs- und Anreizwirkung angepasst werden, zugleich ist jedoch die Entwicklung neuer Finanzierungsinstrumente erforderlich. Bei allen Anpassungen ist eine unausgewogene Belastung der Haushalte und Unternehmen unbedingt zu vermeiden. Dazu gehören die Anpassung des Förderregimes, öffentliche Bürgschaften und neue Finanzierungsinstrumente sowie die Modernisierung des Wasserentnahmentgelts sowie der überfällige Anpassung der Abwasserabgabe.
Bericht schlägt ein höheres Wasserentnahmeentgelt vor
„Die Kommission sieht die Finanzierung der wasserwirtschaftlichen Transformation daher als eine zentrale Zukunftsfrage. Finanzierungsinstrumente müssen nachvollziehbar, verursachergerecht, effizient und sozial ausgewogen ausgestaltet werden. Kosten dürfen nicht ungesteuert Bürgerinnen und Bürgern, Kommunen oder einzelnen Trägerstrukturen auferlegt werden. Notwendig ist eine Finanzierungsarchitektur, die Investitionen langfristig absichert, Förderstrukturen vereinfacht, Prioritäten an Risiken und Wirkung ausrichtet und Fehlanreize vermeidet.“ Es ist bemerkenswert, dass derartige Selbstverständlichkeiten in dem Bericht aufgegriffen werden.
Der Bericht beschreibt an vielen Stellen sehr überzeugend, was getan werden müsste, bleibt aber teilweise weniger präzise bei der Frage, wer dafür bezahlt und welche Maßnahmen Vorrang haben sollen. Die Kommission schlägt unter anderem vor, das Wasserentnahmeentgelt weiterzuentwickeln. Dieses beträgt in NRW derzeit beispielsweise 0,05 Euro je Kubikmeter für reguläre Grund- und Oberflächenwasserentnahmen. Nach dem zugrunde liegenden Gutachten wären die Sätze um etwa 28 Prozent zu erhöhen, um eine preisliche Lenkungswirkung zu erhalten.
Ausgehend von der bisherigen Finanzierungsstruktur ist nach Auffassung des von der Enquetekommission beauftragten Gutachtens eine Anpassung des Wasserentnahmeentgelts naheliegend. Hier sieht das Gutachten mehrere Ansatzpunkte: Erstens verweist es darauf, dass angesichts steigender Nutzungs- und Anpassungsanforderungen die kontinuierliche Evaluierung des Wasserentnahmeentgelts an Bedeutung gewinnt. Um seine Wirkungen sowie die Wirkung von Anpassungen beurteilen zu können, sei bspw. Begleitforschung hilfreich.
Zweitens empfehlen sie angesichts der beschrieben langjährig ausgebliebenen Anpassung des Abgabensatzes diesen anzupassen. Durch eine Berücksichtigung der Preisentwicklung könne auch zukünftig sichergestellt werden, dass die Lenkungs- und Anreizwirkung wieder hergestellt und gewährleistet werde.
Drittens könnten durch eine weitere Stärkung der Zweckbindung die ökonomische Konsistenz des Instruments wie auch die Akzeptanz des Instruments gesteigert werden (FiFo Köln 2025, S. 135–144). Der Bericht verweist richtigerweise darauf, dass seit Jahren rd. vier Millionen Euro jährlich für den Allgemeinen Haushalt des Landes aus dem Wasserentgelteinnahmen quasi zweckentfremdet entnommen werden.
Anm.: In einer Sachverständigenanhörung im Umweltausschuss des Landtages im November 2020 hatte ich als Sachverständiger darauf hingewiesen, dass eine solche Evaluierung überfällig sei und eine Kostendeckungslücke drohe, wenn die Entgeltsätze nicht angepasst und auf eine breitere Basis gestellt würden und die Zweckentfremdung beibehalten werden sollte. Ich war einer Einladung der damals oppositionellen Grünen-Fraktion nachgekommen, die mich ermuntert hatte, auf diese Unzulänglichkeiten hinzuweisen. Bedauerlicherweise haben die Grünen nunmehr selber in der Regierungsverantwortung, diese Schwachstellen nicht abgestellt.
Für einen Bericht, der Wasser als Teil der Daseinsvorsorge versteht, hätte man hier eine noch deutlichere Diskussion der Verteilungswirkungen erwartet. Denn steigende Entgelte, Investitionen und Gebühren treffen nicht alle gleichermaßen. Bei der Abwasserentsorgung liegen die durchschnittlichen verbrauchsabhängigen Kosten in NRW inzwischen bei 3,21 Euro je Kubikmeter – 21,6 Prozent mehr als zehn Jahre zuvor. Gleichzeitig wird ein weiterer erheblicher Gebührenanstieg erwartet, weil Sanierung, Klimaanpassung und neue Anforderungen zusammentreffen.
Interessant ist deshalb, dass der Bericht zwar soziale Auswirkungen ausdrücklich anerkennt, aber keine wirklich einfache Antwort auf die zentrale Frage liefert: Wie lässt sich die notwendige Transformation finanzieren, ohne Wasser für einkommensschwächere Haushalte überproportional zu verteuern? Hier bleibt die Kommission eher bei einem Instrumentenmix aus Gebühren, Entgelten, Fördermitteln und Landes- beziehungsweise Bundesmitteln.
Ein weiterer kritischer Punkt ist die Vermischung von Klimaschutz und Klimaanpassung. Die Kommission betont ausdrücklich, Klimaschutz sei auch im Wasserbereich die wichtigste Vorsorge. Das ist wissenschaftlich nachvollziehbar. Für die konkrete Wasserpolitik des Landes sind jedoch viele Maßnahmen sinnvoll, unabhängig davon, wie sich die globale Temperaturentwicklung tatsächlich entwickelt – etwa der Substanzerhalt von Leitungsnetzen, bessere Warnsysteme, Rückhalteflächen oder eine robuste Trinkwasserversorgung. Genau hier setzt auch das Sondervotum der AfD an, während SPD und andere Fraktionen an anderen Stellen eigene Akzente setzen.
Mein Fazit
Die 158 Empfehlungen sind deshalb weniger als geschlossenes Reformprogramm zu verstehen denn als politischer Werkzeugkasten. Darin liegen sowohl Stärke als auch Problem des Berichts. Viele Empfehlungen sind sinnvoll und konkret – etwa ein landesweites digitales Wasserversorgungskonzept oder eine systematische wassersensible Stadtentwicklung. Andere bleiben stärker auf der Ebene von Prüfaufträgen, Konzepten oder politischen Absichtserklärungen.
Die konkreten Instrumente zu entwickeln und festzulegen wird nach dem Selbstverständnis der Enquete-Kommission dem Landtag als Aufgabe überlassen werden. Jetzt werden die gesellschaftlichen Kräfte hoffen müssen, dass die zwingend erforderlichen politischen Entscheidungen für adäquate Maßnahmen getroffen werden. In nur wenigen Monaten beginnt der Landtagswahlkampf in NRW. Im April finden die Wahlen statt. Und es regnet, der Winter steht bevor. Die um diese Jahreszeit weit verbreitete Dürre-Demenz schiebt die Priorität wasserwirtschaftspolitischer Maßnahmen in der Regel in den Hintergrund.
Mein Gesamturteil fällt deshalb zwiespältig, aber positiv aus: Der Bericht ist eine ungewöhnlich umfassende Bestandsaufnahme und macht deutlich, dass Wasserpolitik in NRW künftig stärker als Infrastruktur-, Vorsorge- und Verteilungsfrage verstanden werden muss. Besonders wertvoll ist die Erkenntnis, dass der eigentliche Engpass nicht zwangsläufig die absolute Wassermenge ist, sondern deren zeitliche, räumliche und qualitative Verfügbarkeit.
Seine Schwäche liegt darin, dass aus der Fülle der Erkenntnisse noch keine klare Rangordnung der politischen Prioritäten entsteht. Der Bericht sagt sehr viel darüber, was gleichzeitig notwendig erscheint, aber weniger darüber, was zuerst geschehen muss, was es kostet und wer die Kosten tragen soll.
Für eine kritische Betrachtung ist daher gerade dieser Punkt interessant: Die eigentliche wasserpolitische Auseinandersetzung beginnt erst nach dem Bericht – bei Prioritäten, Finanzierung und der Frage, wie viel der notwendige Umbau die Bürgerinnen und Bürger kosten darf.
Mit der Vorlage des Berichts kommt die Enquete dem Umweltministerium zuvor, dessen Landeswasserstrategie schon für Ende 2025 angekündigt worden war. Damit dürfte Umweltminister und Parteikollege Oliver Krischer in ein Dilemma geraten. Denn die Strategie wird nicht Erkenntnisse unberücksichtigt lassen können, die derart umfassend, wie der Enquete-Bericht sowohl das Umfeld wie auch die Zukunftsprojektionen beschreiben.
Was wird der Umweltminister jetzt mit seinem Strategieentwurf machen, an dem viele gesellschaftliche Akteure in NRW, mich eingeschlossen, mit großer Erwartung mitgewirkt haben. Wir können nur hoffen, dass sich aus dem Enquete-Bericht nicht neue Sachverhalte ergeben, die in der Strategie zusätzlich oder anders hätten betrachtet werden müssen. Viel Zeit bleibt nicht mehr.
Dieser Bericht ist ein Gemeinschaftswerk der im Landtag vertretenen Fraktionen, die von Sachverständigen und Referenten unterstützt worden sind. Dabei bediente sich Enquete-Kommission zudem zahlreicher vorhandener Studien und gab auch eigene Untersuchungen in Auftrag. Der Abschlussbericht ist weitgehend ein Konsenspapier. Allerdings überrascht es nicht, dass zwanzig Seiten des Berichtes die abweichende Haltung der AfD zu den Erkenntnissen der in der Kommission mitwirkenden Experten beinhalten.
Quelle
Weiterführendes
- Investitionsbedarf in der (Ab-)Wasserwirtschaft, VKU
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