Die EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) droht zu scheitern. Die Ergebnisse bleiben weit hinter den Vorgaben zurück. Jetzt startet mit der dritten, die eigentlich letzte Bewirtschaftungsperiode. Mit ihr sollen bis 2027 alle Ziele erreicht werden. So richtig glauben tun nur wenige daran. Die Gewässerqualität in Europa ist noch weit von den Zielen entfernt. Die EU beharrt auf die Einhaltung der Vorgaben der WRRL. Das EU-Parlament stärkt der Kommission den Rücken. Experten erwarten am Ende sogar Vertragsverletzungsverfahren. So könnte auch Deutschland (wieder) vor dem Europäischen Gerichtshof landen – allerdings könnte es voll werden auf der Anklagebank. Anderseits wird auch Kritik laut. Die Anforderungen seien zu ambitioniert. Zudem seien die Ressourcen unzureichend, die Akzeptanz zu schwach. Jetzt werden die Pläne für die dritte Bewirtschaftsperiode offen gelegt. Die Bürger sind eingeladen, sich online mit Stellungnahmen daran zu beteiligen. Ob es helfen wird?
Dieser Beitrag ist ein Versuch, Licht in die Herausforderungen der Wasserrahmenrichtlinie und ihre Erfolgsaussichten zu bringen.
Die Wasserrahmenrichtlinie als europäische Lösung für den guten Gewässerzustand
Die Gewässer in Europa waren und sind in einem schlechten ökologischen Zustand. Die Nutzungen und die unzureichenden Schutzmaßnahmen bringen die aquatische Umwelt als Lebensraum für Tiefe, Pflanzen und Menschen zunehmend unter Druck. Industrialisierung, landwirtschaftliche Nutzung und Siedlungswachstum hinterlassen ihre Spuren. Viele Einzelgesetze scheiterten bei der Wiederherstellung eines ökologisch guten Zustandes. Am 22. Dezember 2000, Gersten vor 20 Jahren, trat die europäische Wasserrahmenrichtlinie (WRRL, 2000/60/EG) in Kraft. Sie bündelte alle zu diesem Zeitpunkt existierenden Wasserrichtlinien der Europäischen Gemeinschaft. Bereits in der Präambel wird das Kernziel dieser umfangreichen Richtlinie deutlich: Europas Wasser – Bäche, Flüsse, Seen, das Grundwasser und die Küstengewässer – sollen für künftige Generationen in einen guten Zustand versetzt werden bzw. dort wo bereits erreicht, soll dieser gute Zustand erhalten und die Ressource Wasser nachhaltig bewirtschaftet werden. Ausschlaggebend für den Erfolg der WRRL ist die Verankerung der Umsetzungsbestimmungen im Wasserhaushaltsgesetz (WHG), in der Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer (OGewV) und in der Grundwasserverordnung (GrwV).
Um die Ziele der WRRL zu erreichen, haben die Mitgliedsstaaten erstmals zum 22.12.2009 national und international koordinierte Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme für die Flussgebietseinheiten aufgestellt, die im Abstand von jeweils sechs Jahren aktualisiert werden. Die Gewässer in den zusammenhängenden Flussgebietseinheiten sind ohne Berücksichtigung der Staats-, Länder- und Verwaltungsgrenzen ganzheitlich, also länderübergreifend, zu betrachten und zu bewirtschaften.
Der Weg zum angestrebten Ziel eines „guten Zustandes“ für alle Oberflächenwasserkörper wird durch Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne aufgezeigt und in drei Bewirtschaftungszyklen bis 2027 umgesetzt. Mithilfe der Bestandsaufnahme der Belastungen, der Gewässerüberwachung und der Gewässerbewertung soll eine strukturierte Kontrolle des Erfolgs der umgesetzten Maßnahmen gewährleistet sein. Jetzt geht es in die letzte Runde.
NRW startet 3. Bewirtschaftungsplan 2022 bis 2027
Am 22.12.2020 startet das nordrhein-westfälische Umweltministerium das Verfahren für den 3. Bewirtschaftungsplan 2022-2027. Demzufolge sind in den kommenden Jahren über 10.000 Maßnahmen geplant, um die Qualität der Gewässer im Land, in den Flussgebieten Rhein, Weser, Ems und Maas, weiter zu verbessern. Zum Planentwurf hat das Umweltministerium jetzt ein öffentliches Beteiligungsverfahren gestartet. „Wir nehmen den gesamten Wasserkreislauf in den Blick – Ziel ist eine gute Wasserqualität vom Bodenspeicher über die Quelle bis zur Mündung. Die umfangreichen Maßnahmen im neuen Bewirtschaftungsplan werden hierzu einen wichtigen Beitrag leisten„, so Umweltministerin Ursula Heinen-Esser anläßlich des Startschusses. Dazu gehören zum Beispiel der Neubau oder die Optimierung von Kläranlagen, die Reduzierung von Schadstoff-Einträgen, die Entwicklung von Auen oder Maßnahmen zur Verbesserung der Wandermöglichkeiten für Fische. Mit 1.200 weiteren Maßnahmen ist geplant, über Beratung und zusätzliche Untersuchungen zur Verbesserung der Gewässerqualität beizutragen.
Risikoanalyse: 70% der Wasserkörper in NRW verfehlen guten Zustand
Die Risikoanalyse als Teil des Programms 2022-2027 der Oberflächenwasserkörper in NRW prognostiziert, dass sich 187 (ca. 11 %) aller 1.727 Wasserkörper 2027 voraussichtlich im guten ökologischen Zustand oder guten ökologischen Potenzial befinden werden. Dies sind insbesondere Wasserkörper im Mittelgebirge, in der Eifel oder im Sauerland. Für ca. 70 % der Wasserkörper (Anzahl 1.209, davon 445 natürliche Wasserkörper) sei es unwahrscheinlich, dass sie den guten ökologischen Zustand oder das gute ökologische Potenzial in 2027 erreichen werden. Mit ca. 60 % sind erheblich veränderte Wasserkörper vertreten; dies entspricht etwa dem Anteil der gesamten durch Menschen veränderten Wasserkörper in NRW. Für einen kleineren Teil der Fließgewässerwasserkörper (Anzahl 331, ca. 20 %) in Nordrhein-Westfalen ist die Zielerreichung unklar.
Länder-Umweltministerien starten Bürger-Online-Konsultationen
Zeitgleich mit anderen Länder-Umweltministerien hat das NRW-Umweltministerium am 22.12.2020 die Entwürfe für den kommenden Bewirtschaftungsplan und das Maßnahmenprogramm zur Umsetzung der europäischen Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) offengelegt. Jetzt haben die Bürger*innen das Wort und können bis zum 22. Juni 2021 ihre Meinung zu den vorgelegten Dokumenten äußern. Die NRW’ler*innen können auf der NRW-Internetseite „Beteiligung-Online“ (Hessen und Baden-Württemberg, ebenfalls am 22.12. gestartete Bundesländer – siehe unten) alle Dokumente einsehen und sich ein Bild von den geplanten Maßnahmen machen.
Es geht eine aktive Beteiligungsmöglichkeit für Bürger*nnen. Interessierte können ihre Stellungnahme zu den Entwürfen auf dem Portal hinterlegen. Dazu müssen sie sich registrieren (siehe Abbildung), um Missbrauch zu vermeiden und eine Möglichkeit für den Dialog zu bieten. Alle Stellungnahmen werden zunächst gesammelt und ab Juli 2021 ausgewertet. Danach werden alle Dokumente noch einmal überarbeitet. Ende 2021 werden sie als Grundlage für den dritten Bewirtschaftungszyklus 2022 bis 2027 endgültig verabschiedet, der dann am 22.12.2021 veröffentlicht wird.
Kommunikationsexperten hätten den Verantwortlichen ganz sicher eine Online-Lösung empfohlen, die benutzerfreundlicher gewesen wäre. Leider erinnert das angebotene Portal an die Ursprünge des Online-Dialogs. Eine Führung des Nutzers durch die Kapitel des Bewirtschaftsprogramms mit der Möglichkeit, darauf bezogen eine Stellungnahme abzugeben, ist leider nicht vorhanden. Dem Nutzer wird lediglich ein leeres Texteingabefeld geboten, zu dem er dann noch einen Anhang mit seiner Stellungnahme hinzufügen kann. Bemerkenswert, dass er noch Schlagworte vergeben kann; das wird die Auswertung erleichtern. Da wären wir bei den Personalressourcen.
Ernüchterndes Ergebnis des „EU-Fitness-Checks“ zur europäischen Wasserrahmenrichtlinie
Ende 2019 hat die Europäische Kommission ihren Abschlussbericht zum Fitness-Check der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserrisikomanagement-Richtlinie veröffentlicht. Der rund 175 Seiten starke Abschlussbericht kommt mit Blick auf die Relevanz und die Erfolge der Wasserrahmenrichtlinie zu einem gemischten Ergebnis.
Zwar wurde festgestellt, dass die WRRL ihren Zweck erfüllt habe und auch künftig von – möglicherweise sogar wachsender – Relevanz bleiben werde sowie erfolgreich einen EU-weiten Steuerungsrahmen für die integrierte Wasserbewirtschaftung von mehr als 110.000 Wasserkörpern geschaffen habe. Kritisch sei dagegen, dass die Erreichung der eigentlichen Ziele der WRRL – ein guter Zustand der Oberflächengewässer und der Grundwasserkörper – weit langsamer verlaufe als ursprünglich erwartet. Die Frist für die Erreichung der Ziele der WRRL war zum Ende des ersten Bewirtschaftungszyklus 2015 abgelaufen, weiterhin gelten aber für über die Hälfte der Wasserkörper in der EU die in der WRRL vorgesehenen Ausnahmeregelungen.
EU-Parlament stärkt Kommission bei der WRRL den Rücken
Die unzureichende Zielerreichung wird auch von Seiten der EU-Parlaments kritisiert. In seiner Entschliessung vom 9.12.2020 teilen die Parlamentarier mehrheitlich die Einschätzung der Kommission, dass die WRRL ihren Zweck erfüllt. Gleichwohl stellen die jedoch fest, dass ihre Umsetzung verbessert und beschleunigt werden muss, indem die einschlägigen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten einbezogen und die Ziele der WRRL weiter in die sektorbezogene Politik, insbesondere in den Bereichen Landwirtschaft, Verkehr und Energie, integriert werden, Nur so lasse sich sicherstellen, dass sich alle Oberflächen- und Grundwasserkörper bis spätestens 2027 in einem guten Zustand befinden. Entgegen der Einwendungen aus den Mitgliedstaaten und den Erwartungen an den Fitness-Check, kam auch das Parlament zu dem Ergebnis, dass keine Überarbeitung der Wasserrahmenrichtlinie erforderlich ist. Das Parlament fordert die Kommission sogar auf, zu erklären, dass die Wasserrahmenrichtlinie nicht überarbeitet wird, und so der Rechtsunsicherheit ein Ende zu setzen.
Zutiefst bedauert das Parlament, dass die Hälfte der Wasserkörper in der EU immer noch keinen guten Zustand erreicht hat und dass die Ziele der WRRL noch nicht verwirklicht worden sind, was hauptsächlich auf die unzureichende Finanzierung, insbesondere die schleppende Umsetzung, die unzureichende Durchsetzung, die Nichtanwendung des Vorsorge- und des Verursacherprinzips und die extensive Inanspruchnahme der Ausnahmeregelungen der Richtlinie in vielen Mitgliedstaaten zurückzuführen ist, und bedauert ferner, dass die Umweltziele nicht in ausreichendem Maße in die sektorbezogene Politik einbezogen worden sind.
Scheitern mit Ansage?
Beim 48. Wasserwirtschaftsrechtlichen Gesprächskreis des Instituts für Deutsches und Europäisches Wasserwirtschaftsrecht war es der sich selbst als „Wasserrechtsaktivist und Influencer“ bezeichnende Hans-Hartmann Munk, in seinem Hauptberuf Referatsleiter „Recht der Wasserwirtschaft“ im rheinland-pfälzischen Umweltministerium, der die Aussichtslosigkeit des Erreichens der Ziele der WRRL feststellte. Die Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA), so Munk, habe 61,5 Mrd. Euro auf 12 Jahre für die Umsetzung der Maßnahmen geplant. Aber es seien keine sachgerechten Ziele gewesen, und zudem unerreichbar. „Man kann keine Gewässer, die durch Industrie und Menschen über Jahrhunderte geprägt worden sind, in Kürze sanieren“, begründete der Wasserexperte das sich abzeichnende Scheitern. „Dass wir es bis 2027 schaffen, glaubt niemand“.
Sachverständigenrat für Umweltfragen identifiziert drei Problemfelder
Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) war in seinem Umweltgutachten von Mai 2020 wenig optimistisch. Es zeichne sich nicht ab, dass innerhalb der (bereits verlängerten) Frist bis 2027 eine Trendwende des Zustands der Gewässer gelingt, stellte er einleitend fest. Zum einen liege das daran, dass für die Zielerreichung der Wasserrahmenrichtlinie in Deutschland vor allem auf Freiwilligkeit und Kooperation gesetzt werde. Gewässerschutz und Gewässerentwicklung mangele es daher an der notwendigen Verbindlichkeit. Zum anderen fehle ein starker politischer Wille, dem Thema das notwendige Gewicht zu verleihen. Der SRU sieht vor allem drei Hürden bei der Anwendung der Wasserrahmenrichtlinie:
- Mangelnde Flächenverfügbarkeit: Damit Gewässer sich erholen und renaturiert werden können, benötigen sie Raum. Dieser muss im Zugriff oder im Besitz der Behörden und Maßnahmenträger sein, was oft nicht der Fall ist.
- Unzureichende finanzielle und personelle Ausstattung: Die ökologische Gewässerentwicklung ist oft unterfinanziert. Zudem fehlt Fachpersonal für die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie insbesondere bei kleinen Verbänden und Kommunen.
- Unzureichende Akzeptanz für Maßnahmen: Vielen Akteuren und Betroffenen sind die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie und die große Bedeutung von Gewässerschutz für Umwelt und Klima nicht oder nicht ausreichend bekannt. Da Gewässernutzende oft unterschiedliche Interessen verfolgen, führt dies zu Widerständen und Verzögerungen bei der Umsetzung.
Zur besseren Durchsetzung schlägt der SRU eine gemeinsame Initiative von Bund und Ländern vor. Außerdem sollte „die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) deutlich stärker den Schutz der Gewässer und eine ökologische Gewässerentwicklung adressieren“.
Naturschutzverbände fordern mehr Öffentlichkeitsarbeit
In ihrer Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung im Juni haben die anerkannten Naturschutzverbände NRW dem Umweltministerium die Defizite aufgezeigt und daraus abgeleitet einen einen langen Aufgabenkatalog an die Hand gegeben. Dabei gehen die Naturschützer auf die offenkundigen Probleme dezidiert ein.
Mit den landesweit bedeutenden Wasserbewirtschaftungsfragen verbinden sie in ihrem 17-Seitenpapier folgende Forderungen:
- Biodiversitätsverlust aufhalten – Gewässerlebensräume schützen und verbinden
- Relevante Verunreinigungen umfassend und nachprüfbar angehen
- Andere anthropogene Auswirkungen auf Oberflächengewässer und das Grundwasser
- Berücksichtigung der Folgen des Klimawandels
- Zentrale Probleme bei Gewässerstruktur und Durchgängigkeit lösen
- Landschaftswasserhaushalt in Zeiten des Klimawandels ökologisch sichern
- Mengenmäßiger Zustand Grundwasser prüfen
Die Transparenz und Öffentlichkeitsarbeit sehen die Verbände als Probleme an. Daher fordern sie, Akzeptanzdefizite zu beheben, aktive und frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit stärker zu ermöglichen, zu fördern und weiter zu qualifizieren. Die Naturschutzverbände fordern die NRW-Landesregierung auf, unter diesen günstigen Voraussetzungen die Öffentlichkeitsarbeit und Akzeptanzförderung für den Sektor der ober- und unterirdischen Gewässer zu professionalisieren und behördlicherseits wesentlich mehr Mittel und Personal hierfür bereit zu stellen.
Bei den finanziellen Ressourcen und den Personalressourcen scheint es Engpässe zu geben. So würden viele Daten nur aus Schätzungen übernommen, wie beispielsweise die Entnahmen aus Grundwasserkörpern, und die zuständigen Behörden seien schon vor der Corona-Krise unzureichend aufgestellt gewesen. Hinzu kamen die Finanzausstattungen. Das Wasserentnahmentgelt sei in seinem Aufkommen und der Erfassung der Zahlungsverpflichtungen unzureichend strukturiert. Hier fordern die Naturschützer eine Überprüfung der Ressourcen für die Bewältigung der Anforderungen aus dem 3. Bewirtschaftungsplan des Landes NRW.
Die Unterstützung der Zivilgesellschaft gibt es nur mit Transparenz
Die Herausforderungen erscheinen überwältigend, wenn man die noch zu bewältigenden Aufgaben bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie an den zur Verfügung stehenden Ressourcen Zeit, Geld und Personal spiegelt. Der Druck aus Brüssel bleibt unvermindert. Um ein Scheitern dennoch abzuwenden, wird es jetzt darauf ankommen, eine Inventur der zur Verfügung stehenden Ressourcen durchzuführen und dabei politische Überlegungen nicht auf taktische Manöver auszurichten. Gefordert ist jetzt Transparenz, schonungslose Offenheit. Ohne eine Einbindung der Zivilgesellschaft wird es nicht gelingen. Es braucht gesellschaftliche Akzeptanz und Rückendeckung, um auch schmerzhafte Maßnahmen für den Gewässerschutz umzusetzen. Das geht nur im zivilgesellschaftlichen Konsens. Die Öffentlichkeitsarbeit ist eine erfolgskritische Maßnahme. Insoweit sind die Verantwortlichen aufgefordert, das gleichermaßen komplexe wie komplizierte 3. Bewirtschaftungsprogramm zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie nicht nur für Experten verständlich darzustellen. Der Erfolg der Kommunikation misstsich nicht daran, was man alles getan und geschrieben hat, sondern ob es für die Zielgruppen verständlich war. Da gibt es wohl auch noch einiges zu tun.
Weitere Informationen
- NRW: Entwurf des Bewirtschaftungsplans 2022-2027 auf www.flussgebiete.nrw.de und Anhörungsverfahren zu den Bewirtschaftungsplänen der EU-Wasserrahmenrichtlinie
- Hessen: Anhörungsverfahren zu den Bewirtschaftungsplänen der EU-Wasserrahmenrichtlinie
- Baden-Württemberg: Anhörungsverfahren zu den Bewirtschaftungsplänen der EU-Wasserrahmenrichtlinie
- Überprüfung und Aktualisierung der Bestandsaufnahme nach EG- Wasserrahmenrichtlinie bis zum 22. Dezember 2019, Aktualisierung und Anpassung der LAWA-Arbeitshilfe zur Umsetzung der EG-Wasserrahmenrichtlinie, Teil 3, Kapitel II.1.2 -Grundwasser-, LAWA
- Entschließung des Europäischen Parlaments zur Umsetzung der Wassergesetzgebung der EU (2020/2613(RSP))
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