Bundeskartellamt fordert mehr Preistransparenz bei Trinkwasser. „Kleiner“ Sektorbericht veröffentlicht.

Das Bundeskartellamt (BKartA) hat die Rahmenbedingungen und aktuellen Entwicklungen in der deutschen Trinkwasserversorgung von Haushaltskunden untersucht und die Ergebnisse heute in dem „Bericht über die großstädtische Trinkwasserwassersorgung in Deutschland“ veröffentlicht. Als Grundlage hat die Behörde die im Zusammenhang mit Missbrauchsverfahren u.a. gegen Berlinwasser erhobenen Daten von 38 so genannten „großstädtischen Wasserversorgungsunternehmen“ herangezogen und um aktuelle Wassertarife ergänzt. Dieser Beitrag fasst die wichtigsten Ergebnisse zu den Themen Preiskontrolle und Tarifsystemen kurz zusammen (Teil 1).

Die Bundesbehörde weist in ihren einleitenden Worten darauf hin, dass sie bei der Transparenz der Wasserentgelte Defizite erkannt hat und will daher mit ihren Handlungsanregungen Veränderungen zugunsten der Kunden anstossen. Konkrete Missbrauchstatbestände hat sie nicht untersucht, aber auch nicht auffinden können. Daher beschränkt sich der Bericht auf eine sehr umfängliche Analyse der Rahmenbedingungen und Entwicklungen in der Wasserwirtschaft und zeigt konkrete Handlungsfelder für mehr Effizienz und Transparenz der Wasserversorger auf. Eine Absage erteilt das BKartA der sektorspezifischen Ex-Ante-Regulierung, weil dies einen nicht vertretbaren administrativen Mehraufwand bedeuten würde. Wohl aber soll die nachträgliche Kontrolle greifen – auch wenn dafür im Konkreten von wenigen Ausnahmen abgesehen – die Landeskartellbehörden zuständig sind. Aufgrund der aktuellen Gesetzeslage (8. GWB-Novelle) erkennt die für Trinkwasserpreise zuständige Behörde, dass ihr Maßnahmen bei der Angemessenheitskontrolle von Trinkwassergebühren verwehrt bleiben. Da aber auch hier Missbrauchsgefahren bestehen, fordert sie eine „Effektivierung der Gebührenaufsicht“, um einerseits die Kunden vor überhöhten Gebühren zu schützen und anderseits die „Flucht ins Gebührenrecht“ unattraktiver zu machen.

Einen weiteren Handlungsbedarf sieht die Behörde auch bei der Stärkung des „Effizienzbewußtseins der Wasserversorgungsunternehmen“. Zwar erkennt sie an, dass die Unternehmen durch die Vergleiche mit anderen Verbesserungspotenziale erkennen, Defizite sieht sie aber insoweit, als damit einen effektive Entgeltkontrolle nicht verbunden ist. Insoweit werden eine qualitative Weiterentwicklung des Benchmarking, eine Teilnahmeverpflichtung, bundesweite Einheitlichkeit der Methodik und die Zuverfügungstellung der Ergebnisse bei Behörden und Gerichten gefordert, um dem Instrument mehr Wirksamkeit für Effizienz und Missbrauchskontrolle zu verschaffen.

Wir brauchen mehr Transparenz und eine Entwicklung neuer Typfälle

Das BKartA schliesst aus den Ergebnissen von Kundenbefragungen eine hohe Unkenntnis der zu zahlenden Wasserpreise und des individuellen Verbrauchs. Daher zielen die Vorschläge auch auf mehr Preis- und Gebührentransparenz ab. Im Bericht hat das BKartA auch einen Wasserpreisvergleich der 38 Großstadtversorger abgebildet. Dabei räumt die Behörde aber ein, dass die „unvermeidlich gewillkürte Auswahl der Tariffälle“ die  Aussagekraft relativiert und dass „ein teurer Fall nicht bedeute, dass andere Tariffälle oder das Preisniveau des WVU teuer wären“. Auch im internationalen Vergleich gibt es diese Schwächen, „weil kein Tariffall repräsentativ für das gesamte Tarifgefüge sein kann“ (S. 23). Angesichts dieser Untauglichkeit von bundesweiten Verbrauchsfallvergleichen (auch Typfälle genannt) regt sie die Entwicklung von Methoden zur Berechnung von Durchschnittsentgelten für bestimmte Verbrauchssituationen, Rahmenbedingungen und Kundengruppen an, bei denen später nur Vergleichbares miteinander verglichen werden soll. Diese Werte sollen dann die Kunden und kommunale Gremien in den Veröffentlichungen der Wasserversorger finden. Durch diese Schritte in Richtung erhöhte Preis- und Gebührentransparenz sieht das BKartA einen Ausgleich für den fehlenden Wettbewerbsdruck in der Trinkwasserversorgung in Deutschland.

Sehr intensiv setzt sich das BKartA mit den Einflussgrößen für die Kosten und Entgelte auseinander. Dabei erkennt es an, dass die Trinkwasserversorgung nicht nur eine sehr kostenintensive Infrastruktur ist, sondern auch durch die Veränderungen des Nachfrageverhaltens bzw. demografischen Wandels zahlreiche Anpassungserfordernisse für die Versorger mit sich bringen, die zu Zusatzkosten für die Anpassung der Anlagen bzw. den Betrieb führen. Die Behörde beobachtet, dass Wasserversorger, die unter erheblichen Absatzrückgängen leiden, i.d.R. ihre Wasserpreise erhöhen. Sie geht auch auf die den Einfluss der Kommunen als Gesellschafter der Wasserversorger ein. Da den Kommunen in Folge des Wettbewerbs auf dem Energiemarkt nur noch die Gewinne aus Wassersparte für die Deckung der kommunalen Haushalte bleiben, würden sie auf die Höhe der Wasserpreise Einfluss nehmen.

Tarifumstellungen im Blickpunkt des Bundeskartellamtes

Einen aktuellen Trend und zentralen Diskussionspunkt sieht das BKartA in der Umstrukturierung des Tarifgefüges in Bezug auf den Grundpreis. Dabei erkennt es an, dass die Grundpreise „zu einer Stabilisierung der Einnahmen des Wasserversorgers unabhängig von dem allein schon durch meteorologische Umstände immer etwas schwankenden Abnahmeverhalten der Kunden“ führen (S. 26). Die Empfehlungen der Verbände (VKU/BDEW), mit einer Tarifumstellung die Erlöse zu stabilisieren und gegen den Nachfragerückgang zu rüsten, finden ebenfalls wertfreie Erwähnung. In einem Pro und Contra greift die Behörde dann aber die Effekte der Tarifumstellung auf und beleuchtet sie aus dem Blickwinkel der Kunden. So meint sie, dass das Wassersparen durch höhere Grundpreise unattraktiv gemacht werde, die Tarifumstellung bzw. einmalige Anhebung der Grundpreise weniger aufwändig sei, als die Anpassung der Arbeitspreise und bei einigen Tarifumstellungen zusätzliche Grundpreise je Wohneinheit erhoben würden. Bemerkenswert ist die Feststellung, dass die Einführung von Wohneinheiten-Grundpreisen nur selten auf direkten Widerstand der Betroffenen stossen würde, wenngleich an anderer Stelle darauf hingewiesen wird, dass dazu vermehrt Beschwerden beim BKartA eingingen. Insgesamt sieht die Wettbewerbsaufsicht keine Notwendigkeit, Mehrfamilienhäuser anders zu behandeln als Einfamilienhäuser, „weil es für den Versorger irrelevant sei, was hinter dem Hausanschluss passiere“ und „typischerweise die Versorgung von Mehrfamilienhäusern für den Versorger besonders kostengünstig sei“ (S. 28).

Das sehe ich anders – Kommentar 

Wenngleich ich auch viele Einschätzungen des BKartA zustimmen kann, die Schilderung der Bedingungen einer Umstellung der Entgeltstrukturen und deren Effekte weicht doch ganz erheblich von meinen Erfahrungen bei der Tarifumstellung und Vorbereitung von Umstellung bei mittlerweile 16 Versorgern ab. Zudem dürfte das BKartA bei den Wasserpreis-Experten und Technikern auf wenig Verständnis stossen. Die Tarifumstellungsprozesse an denen ich teilgenommen habe, bedeuteten erheblich mehr Arbeit als die Anpassung der Arbeitspreise. Wenn es, wie beider Umstellung auf das Wohneinheiten-bezogene Systempreismodell, auf ein umsatzneutrales Umstellungsverfahren hinauslaufen soll d.h. im Gegenzug zur Grundpreisanhebung die Arbeitspreise gesenkt werden, sich die Be- und Entlastungen in schmalen Bandbreiten bewegen und der Prozess transparent und nachvollziehbar gestaltet werden soll, dann bedeutet das bis zu ein Jahr intensive Arbeit. Wie viele wissen und beklagen, laufen die Preisanhebungen egal ob Arbeits- oder Grundpreis meist im Verborgenen ab. Wirkliche Preiskommunikation, das zeigt eine Webanalyse in NRW aus 2014/15, betreiben Versorger, die ihr Preissystem umstellen. Da findet Transparenz statt. Mir ist offen gestanden kein Versorger bekannt, der einfach nur zusätzliche Wohneinheiten-Grundpreise eingeführt hat und dies als Umstellung bezeichnet. Mindestens ist es keiner der 38 großstädtischen Versorger, die der Untersuchung zugrunde lagen. Vermutlich gibt es wirklich Unternehmen, die sich einen allgemeinen Trend zunutze machen und eine so genannte „Tarif-Umstellung“ durchführen, um damit nur die Preise zu erhöhen. In der Tat habe ich einen Versorger begleitet, der auf „seichten Druck“ der Landeskartellbehörde seine Preise (nach 8 Jahren erstmalig) erhöhen und sein Tarifsystem umstellen sollte, aber das und die Auswirkungen hat er seinen Kunden ganz offen dargestellt. In den anderen Fällen wäre es Aufgabe der Behörde gewesen, „Ross und Reiter“ zu nennen und aktiv zu werden. Stattdessen alle Tarifumstellungen in einen Topf zu werfen, ist weder fair noch transparent. Es gibt zahlreiche technische Gutachten, die unmissverständlich zu dem Ergebnis gelangen, dass bewohnte Mehrfamilienhäuser eine höhere Vorhalteleistung erfordern, als es bei einem Einfamilienhaus der Fall ist. Wie das Bundeskartellamt zu dem Ergebnis gelangt, dass dies nicht der Fall sei (und auch keine Quellen benennt) ist mir nicht klar. Ich möchte an dieser Stelle mindestens eine Quelle anführen (siehe Abbildung) und im Übrigen auf die Urteile des Bundesgerichtshofs zu den Wohneinheitentarifen verweisen. Das oberste Gericht hat wie andere Oberlandesgerichts schon zuvor, die Wohneinheiten jedenfalls als geeigneteren Maßstab bezeichnet. Original BGH-Urteilsbegründung „Denn einer Verteilung der Grundkosten auf die jeweiligen Wohneinheiten liege die Erwägung zugrunde, dass die Vorhaltekosten nicht nur anhand des Verbrauchs, sondern auch anhand der Bereitstellung der Anlagen umgelegt werden könnten.“ (Quelle: BGH III ZR 136/14 vom 20.5.2015 –  siehe auch hier)

Fazit und Ausblick 

Insgesamt wird der Bericht des Bundeskartellamtes zu Trinkwasserpreisen für viel Gesprächsstoff in den Medien sorgen. Wollen wir hoffen, dass damit auch die Wahrnehmung für das Preis-/Leistungsverhältnis der Trinkwasserversorgung in Deutschland steigt.  Die Kunden sind jedenfalls immer wieder sehr zufrieden und nur selten sehen Landeskartellämter wirklichen Handlungsbedarf. Die Wasserversorger sollten diese Chance der öffentlichen Aufmerksamkeit nutzen und den Schritt in eine aktivere Preiskommunikation wagen. Gerade Stadtwerke mit ihrem Energiegeschäft haben hier noch ungenutzte Potenziale für ihre Wettbewerbspositionierung. Tarifumstellungen und Preiskommunikationen werden auch in Zukunft die (ökonomische) Entwicklung der Trinkwasserversorger in Deutschland prägen. Dafür gibt es immer mehr Rückhalt in der Öffentlichkeit und bei den Kunden. Das ist gut so, denn am Ende profitieren sie davon mit stabileren Preisen und uneingeschränkter Leistungsfähigkeit ihres Wasserversorgers. Zumindest einige Landeskartellbehörden sehen das genauso.

Hier geht es zum  Bericht sowie zur Zusammenfassung des Berichts  des Bundeskartellamtes.